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 Alquimia políticaen educación La educación en América Latina: integración
e internacionalización popular
1 La década del 80 fue muy negativa en términos sociales y económicos para los países latinoamericanos: endeudamiento, inflación, cesantía masiva, entre otros elementos marcaron al continente. En lo político, el panorama tampoco puede ser considerado optimista durante tal período. Un rápido vistazo a algunos países nos indica que por ejemplo Argentina y Chile estuvieron marcados por regímenes dictatoriales, otros como Perú y Colombia por la acción devastadora de grupos armados, Brasil por la explosión de la violencia y la creciente inseguridad ciudadana, mientras que Nicaragua y El Salvador sufrían los efectos de estados de guerra permanentes. El conjunto de este panorama sombrío trajo, entre otras consecuencias, el cuestionamiento del modelo de desarrollo imperante hasta el momento en la región amparado en la idea de Estado benefactor y en la economía keynesiana. Podemos definir este modelo de desarrollo como sustitutivo de importaciones, interventor en el mercado, propiciador de un conjunto de servicios básicos y universales para toda la población, y de manera general, subvencionador de la oferta de bienes públicos. El Estado benefactor se constituyó como una compleja maquinaria político-económica desarrollando un lazo particular entre el Estado y la sociedad al interior de una economía de base liberal. Esta relación Estado-sociedad estuvo legitimada por un cúmulo de discursos y valores de justicia social predominantes en las sociedades occidentales entre las décadas del 40 y fines de los 70. La crisis del proyecto de Estado benefactor y de su correspondiente modelo de desarrollo en América Latina, cuya expresión máxima se dio en la década del 80, puede atribuirse a dos elementos: las exigencias de inversión y políticas liberales por parte del Estado que pudieran fortalecer el mercado y generar mayores niveles de competitividad, y el incremento superlativo de la tasa demográfica que trajo consigo problemas domésticos como el desempleo, la falta de viviendas, la escolarización, entre otros. Es decir, se trata de un modelo que requiere de permanente, y casi explosivo crecimiento económico, mayor aun incluso del registrado por América Latina después de la segunda guerra mundial, con lo cual el Estado, a través de una alta tasa impositiva, debe solventar prestaciones cada vez más costosas, sobre todo si se tiene en cuenta el importante crecimiento demográfico latinoamericano durante la segunda mitad del siglo XX. En el marco de esta realidad se ha debatido la educación latinoamericana. En el presente informe ahondaremos en los elementos fundamentales que le han dado cuerpo como estructura de cambio en el continente, así como cuáles son sus nuevas vías y hacia dónde se orientan las transformaciones educativas, en un siglo XXI que comienza con grandes cambios políticos y sociales, y que pareciera ir modelando una educación popular de carácter integral, universal y de elevado contenido ideológico nacionalista. Nuestra visión se enmarca en un estudio dialéctico-histórico, con elementos cuantitativos que nos sirven de referencia para centrar el lugar que ocupa la educación latinoamericana mundial.
2 En un extenso documento, Ana María Eichelbaum de Babini1 plantea que en América Latina la enseñanza media y superior se ha desarrollado rápidamente hasta el punto de que, en algunos países, ha alcanzado un volumen relativo comparable al que tenían para entonces en aquellas naciones europeas donde la expansión había sido reciente. América Latina, por su real y aún inmenso cinturón de miseria y subdesarrollo, ha promovido técnicas que permitan, con los limitados instrumentos pedagógicos, realizar un proceso formativo de calidad. Esta acción ha sido identificada como educación popular, y estaba muy retrasada en la región latinoamericana, en la mayor parte o en todos los casos respecto de los patrones europeos. Los países de industrialización temprana habían generalizado la alfabetización y la educación primaria a principios de siglo, permitiendo ordenar los datos de la educación de la región en un modelo de educación post-primaria que se expande en las ciudades aumentando la distancia educacional entre la población urbana y la rural, así como entre los sectores medios y altos, por una parte, y los más pobres, por la otra. Esta desigualdad ha puesto en evidencia la brecha de escolarización del primer nivel que contrasta con la gran expansión de la enseñanza media y superior; por ello una de las tareas inmediatas de los gobiernos latinoamericanos es promover un proceso de fortalecimiento de la educación primaria, elevando el sentido hacia una educación de adultos en ese nivel que permita equilibrar los inmensos desaciertos de un sistema educativo que, provisto de improvisaciones y colonialismo doctrinal, no ha podido conducir a buen puerto a una sociedad latinoamericana con inmensos deseos de conocerse. Bryan Colmes2 caracterizó dos modelos de la gran expansión educacional. El modelo tradicional de la declaración de los derechos del hombre ilustra los ideales educacionales del final de la Segunda Guerra Mundial: sistemas escolares nacionales con una educación primaria de pretensiones universales, y una educación secundaria selectiva, ambas dominadas, como se ha señalado tantas veces, por los requerimientos del ingreso a la universidad que era su culminación. Las escuelas técnicas y vocacionales tendían a ser colaterales, más sensibles que el resto del sistema escolar a demandas de la industria y del comercio. Esa concepción de los sistemas escolares ha dado paso a otra que exige que sean democráticos, relevantes, permanentes, flexibles e indiferenciados. El último rasgo se refiere a que se espera que todos hagan en esencia la misma carrera aunque no tenga siempre la misma duración; se acentúa la continuidad y se posterga al máximo la especialización; la diferenciación horizontal, que existe en mayor o menor medida, se niega o se la relega a la etapa final. Estos principios sustentan un período extenso de asistencia obligatoria que suele incluir bajo el nombre de educación básica el primer nivel del modelo anterior y la primera etapa del secundario. En cuanto a la segunda etapa del secundario, aunque no sea obligatoria, se considera derecho de todos y se ha extendido notablemente en el mundo, en muchos países hasta la universalización. El tercer nivel se considera derecho para gran proporción de la población siempre que no se expanda a expensas de la calidad.3 El nuevo modelo, reflejo de la tipología elaborada por Ratinoff en 1964, el llamado sistema adquisitivo, cuya diferenciación interna predominante era cuantitativa y cuyos principios eran la continuidad y la articulación sistemática de instituciones y contenidos docentes. La expansión educacional ha cambiado el significado de los niveles escolares y particularmente de la enseñanza media en el mundo. De ser una enseñanza de élites se convirtió en una de masas que excluye la selección por considerarla inadmisible. Latinoamérica ha tenido una vez una educación media prematuramente extendida por lo menos en parte de la región, hoy tiene una educación de ese nivel apenas medianamente desarrollada. Hace unas décadas prevalecía la imagen de la región latinoamericana como fuertemente extendida en un mundo rural, escasamente alfabetizado, y un mundo urbano que estimulaba el desarrollo de la educación media y superior y ahondaba la distancia educacional con la población rural. La extensión de la educación media era la expresión de esas profundas diferencias entre la población rural y la urbana. Hoy la región tiene una educación superior más extendida de lo que hubiera permitido esperar su desarrollo económico.
3 En primer lugar interesa comparar a la región por los déficit educacionales y en particular por el mayor de ellos, el analfabetismo. En 1990 el analfabetismo adulto latinoamericano, en cifras redondeadas, era el más bajo entre las categorías de países clasificados como “en desarrollo” (15%) aunque obviamente muy superior al estimado para el conjunto de los países desarrollados (3%). Hay diferencias importantes entre los países latinoamericanos al respecto y también discrepancias en la información de organismos internacionales en fecha reciente. Hay coincidencia sobre el analfabetismo global de la población de 15 y más años de la región, que ya se mencionó, así como sobre las tasas de Argentina, Bolivia y Chile (respectivamente 4,7, 22,6 y 6,7). Pero, en cifras redondeadas, Cuba tiene 3% según una fuente y 6% según otra; El Salvador 27 y 31; Haití 47 y 57; República Dominicana 17 y 23, y los demás países discrepancias menores aunque no desdeñables.4 El progreso en la alfabetización que, pese a todo, representa en el conjunto de América Latina de 7,5 puntos en la última década, fue sostenido por las crecientes tasas de escolarización. Los datos de alfabetización se refieren a todos los adultos, gran parte de los cuales había dejado las escuelas mucho tiempo antes de los progresos recientes de la escolarización. Sin embargo la alfabetización creciente, particularmente de los jóvenes, y la gran expansión de la escolarización, son dos procesos consistentes y relacionados. En 1960 las tasas de escolarización de América Latina, en los tres niveles, eran inferiores a las tasas mundiales aunque las diferencias eran pequeñas en el primer nivel y en la tasa global. En el segundo y tercer nivel, en cambio, las diferencias eran importantes, puesto que las latinoamericanas representaban alrededor de la mitad de las del mundo. En la década siguiente sólo en la educación del primer nivel la región superaba las tasas mundiales, lo que equivale a decir que en la educación optativa estaba retrasada respecto de aquéllas. En 1980 superaba las tasas mundiales en el primero y tercer nivel, mientras tenía un valor casi igual, apenas inferior, en el segundo.5 En los datos más recientes, de 1990-2004, América Latina está por encima de las tasas mundiales de escolarización en todos los niveles, aunque no muy lejos de ellas, si bien en el tercer nivel la ventaja es un poco mayor. Como se trata de tasas brutas, conviene señalar que sólo las del primer nivel son menos confiables que las tasas netas. En los dos niveles restantes las tasas brutas las reemplazan sin desventajas. Los valores más altos de estas tasas no corresponden por lo general a los países que han logrado escolarizar a toda la población de edad escolar, sino a los que tienen mayor cantidad de alumnos que superan la edad teóricamente esperada. No permiten discriminar entre una situación favorable y una desfavorable a menos que se trate de países o regiones con una importante brecha de escolarización, donde amplios sectores no acceden al sistema escolar o lo abandonan muy pronto.6 El 75% de los países y más de 90% de la población de la región entran en la categoría superior del 100 por ciento o más de la población escolarizada en el primer nivel. En los países más avanzados de América Latina ocurre probablemente como en la Argentina, donde la alternativa favorable es estudiar a edad normal y la desfavorable hacerlo a mayor edad, circunstancia que puede obstaculizar, a menudo drásticamente, la carrera escolar posterior. Sin embargo, con escasas excepciones, los jóvenes acaban por concluir la escuela primaria, en un lapso mayor o menor, y tanto los precoces como los rezagados abultan estas tasas brutas. En resumen, la información que permite comparar regiones en las últimas décadas nos muestra tanto el progreso general de América Latina en la escolarización, si se comparan los datos regionales con los promedios mundiales, como el hecho de que el avance ha sido algo menor en el nivel medio. El Informe de Unesco de 1993, anteriormente citado, hace una tipología global del desarrollo de la educación superior, principalmente en términos cuantitativos, que repara en la situación de la región en materia de educación superior. Se distingue en esa publicación una categoría de países de ingresos medios y aun bajos, la mayor parte de los cuales están en América Latina, generalmente de menos de 6.000 dólares per cápita, con niveles de matriculación en la educación superior del mismo nivel que gran parte de los países desarrollados. La escolarización de Latinoamérica progresó mucho globalmente entre 1960 y 2004, aunque ese progreso tenga mayor porcentaje en los cursos medios y superiores, destacándose el sostenido abandono de la educación primaria tanto en el ámbito de masificación, como en la revisión y fortalecimiento de sus estrategias pedagógicas. El término neoliberal no es de consenso en la jerga académico-política reciente, especialmente en América Latina. Por lo general, es utilizado para identificar al modelo de desarrollo actual por quienes lo critican. Al contrario quienes desde los gobiernos centrales administran tales reformas, tienden a rechazar tal denominación, proponiendo otras de tipo más genéricas y por lo tanto más ambigüas tales como modernización o competitividad internacional. Más allá de las connotaciones y sensibilidades que provoca el término, nos referiremos aquí por neoliberalismo a lo que el término puede efectivamente denotar: la reactualización de las viejas tesis del liberalismo en torno al desarrollo y el crecimiento económico, a la disminución del control del Estado sobre la economía y al rol protagónico de los actores privados en la creación de riqueza. Es posible identificar al modelo de desarrollo neoliberal a partir de un conjunto de políticas, sobre todo cuando se le compara con una situación anterior, de Estado benefactor y de desarrollo endógeno en los países latinoamericanos, y en particular cuando, de acuerdo a lo planteado por Ramos,7 se hace alusión a: i)la liberalización de casi todos los precios; ii) la tendencia a desregular los principales mercados(sobre todo de capital y de divisas y en menor medida del trabajo); iii) la eliminación de la mayorparte de los subsidios; iv) la búsqueda del equilibrio fiscal; v) la generalizada eliminación de casitodas las barreras no arancelarias; vi) la reducción radical y rápida de los aranceles aduaneros; vii)la reducción de los tramos arancelarios desde un promedio de más de 60 tramos a uno de tres enla actualidad; viii) la privatización de empresas públicas en sectores competitivos —salvo algu nasestratégicas basadas en recursos naturales— y de monopolios naturales (como electricidad ytelecomunicaciones) por montos acumulados equivalentes a entre 5% y 10% del PIB; y ix) laprivatización de muchas funciones anteriormente consideradas exclusivas del Estado, como laseguridad social y parte de la salud y la educación. La política educativa en América Latina puede ser entendida como un subsector dentro del conjunto de las políticas sociales. Sin embargo, el sector educación —como cada uno de los que forman parte del área social de un Estado— tiene un grado de especificidad y autonomía dado por una historia y una organización particulares. La educación y su consolidación dentro de las políticas sociales del Estado benefactor siguen, sobre todo entre los años 1940-70, un desarrollo explosivo en América Latina en torno del tema de la masificación. Las políticas educativas se estructuran a partir de ese objetivo que impactaría positivamente en la integración social y en el proceso de industrialización-urbanización. Los principios de la política educativa establecen en ese período y de manera gradual la gratuidad del servicio, y en el caso del nivel primario, su obligatoriedad. El actual proceso de reforma educativa en curso en América Latina trata de relacionar el apoyo al nuevo modelo de desarrollo, especialmente en lo que se refiere al aumento de la competitividad de la mano de obra y a la disminución del protagonismo estatal en educación, con una crítica a la falta de equidad y eficiencia en la distribución de recursos del Estado benefactor centralizado. En torno al tema de la descentralización educativa y sus relaciones tanto con un modelo de desarrollo neoliberal como con otras estrategias de desarrollo socioeconómico, el Banco Mundial da cuenta de diferentes argumentaciones para legitimar la descentralización educativa: a) la descentralización educativa para atacar el problema regional en España (en la década de los 80); b) la promoción de la autonomía local en Brasil (en los 90); c) el énfasis en la autonomía escolar en Nueva Zelandia (a partir de 1988); d) la búsqueda de eficiencia educativa en México (desde comienzos de los años 80); e) la descentralización como parte de la puesta en práctica del “espíritu socialista" en Zimbabwe después de su independencia (1980); f) como un elemento de promoción de la democracia en la India (en los años 90); g) como una estrategia para disminuir problemas de presupuesto fiscal en Argentina (a partir de 1993); y finalmente g) como parte de una estrategia de desarrollo económico global, como es el caso de Venezuela (en la década del 90). De esta manera los objetivos finales de las actuales transformaciones educativas a que se hace referencia pueden ser interpretadas, a lo menos, a partir de cuatro grandes principios, los que, a su vez, pueden ser enfocados en ejes transversal y horizontal: Democracia, Globalización, Integración y Tecnocracia. El eje transversal da cuenta de la oposición entre la democracia, entendida como orden consensual construido y evaluable por la ciudadanía, tanto a partir de sus procesos como de sus resultados, y la de tecnocracia, concebida como un conjunto de juicios de objetividad cuya existencia y evaluación se realiza por una elite o grupo restringido en torno a la eficiencia y eficacia de sus resultados, sin mayor alusión a los procesos cualitativos implicados ni a las lógicas y subjetividades de los actores del proceso. El eje horizontal da cuenta de la oposición entre globalización entendida como un proceso de acceso del individuo y de la comunidad a un contexto de creciente heterogeneidad y de diversidad cultural, valórica y económica, y la integración concebida como un proceso de creciente asimilación del individuo a un contexto homogéneo y definido como autodelimitado, autoreconocible y comunitario por las posibilidades del Estado-nación.8 Para Juan Casassus (Unesco; Problemas de la gestión educativa en América Latina,octubre de 2000), la política educativa de comienzos del siglo XXI está enmarcada en el debate de la reforma del Estado. Ésta se puede caracterizar por el paso de la visión del Estado de ser una entidad productora hacia la visión de ser una entidad reguladora. En este proceso se pueden distinguir dos momentos: uno caracterizado por la reducción de la esfera de influencia del Estado, en la cual se imponen las políticas de descentralización, para luego pasar a otra etapa de restitución de lo que se ha llamado el Estado necesario, mediante el cual se reconstituye la esfera de influencia del Estado central, mediante procesos de centralización. Ambas formas: la de la descentralización y la de la (re) centralización implican necesariamente el diseño de formas de gestión que las viabilizan. Las reformas educativas de los años 90 se centraron en la gestión. La gestión fue, por lo tanto, el foco principal de la política, pero, por lo mismo, ante la dificultad de asegurar la coherencia de la gestión del sistema, también pasó a ser el principal problema. Las políticas de reestructuración del sistema, mediante las políticas de descentralización y de centralización, cambiaron las reglas del funcionamiento del sistema educativo. Para Alfonso Torres Carrillo (en su ensayo Ires y venires de la educación popular en América Latina,9 los rasgos definitorios de la educación popular son: una lectura crítica al carácter “injusto” de la sociedad y del papel que juega la educación en su reproducción; una intencionalidad política emancipadora; la consideración de que son los sujetos populares los actores de su emancipación; un campo privilegiado de incidencia: la subjetividad de los sujetos educativos; y unas metodologías de trabajo apropiadas a los anteriores rasgos. Hay un elemento que tiene que ver con los orígenes de la educación popular: una insatisfacción no sólo conceptual sino valoral con lo que hay, llámese crítica al sistema de clases o indignación por la injusticia. Ningún educador popular puede decir que está satisfecho con el mundo donde está y con el tipo de educación predominante; generalmente tienen una visión crítica sobre el papel que ésta ha jugado en la perpetuación del orden predominante. Por otra parte, la intencionalidad política emancipadora, la cual dimensiona la identidad de la educación popular y su preocupación por contribuir en la construcción de un orden social justo que supere el actual. En los años 70 y comienzos de los 80 esto se entendió muy ligado a los discursos predominantes de izquierda; hacer la revolución, construir el socialismo. Lo popular en la educación popular no es un adjetivo, sino un sustantivo. De ese modo, lo “popular” en la educación popular tiene que ver con la intencionalidad y con el lugar social desde donde se realiza el proyecto; los actores populares, caracterizados de diversas maneras, según la imagen que de ellos nos hicimos: proletariado, clase obrera, sectores populares, movimiento popular, movimientos sociales, ciudadanos, entre otros.
A casi 150.000 millones de dólares ascienden los recursos totales necesarios para cumplir antes del año 2015 las metas educacionales fijadas en diversos acuerdos internacionales, según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) y la Oficina Regional para América Latina y el Caribe de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco). Así lo indican en el documento Invertir mejor para invertir más. Financiamiento y gestión de la educación en América Latina y el Caribe, elaborado por ambos organismos, y en el que se analizan los principales desafíos de financiamiento y gestión de la educación en los países de América Latina y el Caribe. Esa cifra representa cerca de 7,5 puntos porcentuales del Producto Interno Bruto (PIB) del año 2000 de los 22 países de la región. Si el conjunto de los países considerados quieren ver cumplidas las cuatro metas deberían gastar en los próximos 11 años (entre 2005 y 2015) cerca de 13.560 millones de dólares adicionales por año. El documento, recientemente editado por la Cepal, fue presentado en su versión preliminar en su trigésimo período de sesiones, realizado en Puerto Rico entre el 28 de junio y 2 de julio de 2004. En su versión final, dada a conocer en enero de 2005, la Cepal y la Unesco evalúan las necesidades financieras que enfrentan los países de la región en materia educativa y presentan las estimaciones de costos totales y adicionales, de aquí hasta el año 2015, que los gobiernos deben contemplar para alcanzar cuatro grandes metas: universalizar la educación preprimaria; asegurar el logro universal del ciclo primario; elevar al 75% la cobertura neta de la educación secundaria; y erradicar el analfabetismo adulto. Para Marc Bou i Novensà (en un ensayo titulado Luces y sombras de la educación en América Latina, revista Gobernanza Digital, en línea: www.iigov.org), durante la última década y media América Latina ha hecho un enorme esfuerzo para ampliar la cobertura de este servicio básico. Según el Banco Mundial, la educación primaria se ha extendido progresivamente en la mayoría de países de la región alcanzando una cobertura cercana o superior al 90% (cifra para el año 2000). A pesar de la expansión educacional básica, agrega Marc Bou i Novensà, hay dudas sobre la incidencia de este avance en la reducción de las diferencias sociales. Las disparidades en el nivel y la calidad educativa en una misma generación continúan siendo muy significativas según el ingreso, la clase social y la ubicación geográfica. En la actualidad, los años de escolarización siguen aumentando con el nivel de renta de las familias. La situación se agrava para las poblaciones indígenas y los residentes en zonas rurales ya que presentan unas tasas de escolarización por debajo de la media. No es extraño que los sectores poblacionales más pobres o excluidos socialmente tengan menos años de educación formal. Una de las soluciones a estos graves conflictos en Latinoamérica es la reforma de la educación, planteada y llevada a cabo por el neoliberalismo como una reforma de segunda generación en América Latina. Ella ha sido promovida como condición indispensable para reducir la pobreza y alcanzar el desarrollo en el contexto de la globalización. Los objetivos comunes que alcanza la reforma en el discurso oficial de los gobiernos, más allá de las variantes de la retórica particular que cada país ofrece, serían los siguientes: disponer de una educación de calidad; alcanzar metas de equidad educativa en función de igualdad de género, étnica, de espacio de vivienda, de ingreso; lograr un uso eficiente de los recursos; poder enfrentar exitosamente la sociedad del conocimiento; lograr inserción exitosa en la globalización; reducir la pobreza, y desarrollar la ciudadanía y la democracia. Existe un consenso social implícito y explícito sobre la necesidad de tener una educación de calidad, este es un objetivo que une voluntades y que no tiene contradictores, sin embargo, detrás de este consenso se encubren, a lo menos, tres cuestiones claves: la ambigüedad del concepto; el que son las relaciones de poder y los intereses del modelo económico social dominante los que se imponen, es decir, la formación del capital humano, y la naturalización del concepto de calidad (hegemonía neoliberal), que lo hace perder su carácter histórico La calidad es una aspiración generalizada y es el soporte y eje articulador del discurso oficial sobre la reforma. Pero, como ya señalamos, es un concepto ambiguo y que permite ser adaptado a intereses particulares que son presentados como universales. El concepto de calidad opera siempre como uno funcional a los intereses dominantes en la sociedad. En el periodo actual del capitalismo neoliberal globalizante, la calidad es planteada como la formación del capital humano necesario para poder enfrentar la sociedad del conocimiento e insertarnos exitosamente en la globalización. La idea de calidad no está divorciada del modelo de desarrollo imperante, por el contrario es funcional al mismo y responde a las relaciones sociales de poder. Rosa-María Torres (en documento en línea, www.vecam.org, titulado Algunos nudos críticos para la reflexión y el debate)enunciaalgunos problemas y dilemas de orden conceptual, político, social, ético y pedagógico que, vinculados a la sociedad y a la educación de esa sociedad en la búsqueda de un conocimiento con universalidad e identidad, destaca en los siguientes aspectos: la educación en la sociedad es un enunciado problemático, difícil de resignificar, atrapado en dos términos: educación (cuando lo que se busca es el aprendizaje, el aprender a aprender) e información (cuando el objetivo es trascender el dato, conocer, comprender, aprender, crear); indiferenciación entre información y conocimiento, y uso de ambos como si fuesen intercambiables, con acento sobre la información más que sobre la comunicación; indiferenciación entre información y educación, capacitación y formación, educación y aprendizaje, y las modernas escuelas se colocan en el centro de la información y la comunicación, desplazando a la visión tradicional y a instituciones claves como la familia, la comunidad, el sistema escolar, los medios masivos de comunicación, la biblioteca, el lugar de trabajo, entre otros.
Referencias bibliográficas
Notas
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Ramón Azócar A.